Bokanmeldelser og et svar:
Strategisk ledelse i krise og krig

Nylig ble boken «Strategisk ledelse i krise og krig – det norske systemet» lansert, som har en rekke bidragsytere fra ulike sektorer, og Gjert Lage Dyndal og Ann Karin Larssen som redaktører. Både Per Erik Solli og Jacob Børresen har skrevet anmeldelser av boken, og Dyndal har kommet med et svar til Børresen.

Ulike kriser krever en kritisk og fleksibel tilnærming til krisehåndtering

Av: Per Erik Solli, seniorrådgiver ved Nordområdesenteret, Nord universitet

Håndtering av alvorlige kriser er vanligvis krevende. Dessverre har flere evalueringer i etterkant av kriser i Norge påpekt utfordringer med vårt system, samt enkelte mangler på kompetanse og innsikt.

Alvorlige hendelser i den senere tid har skapt en økt bevissthet om nødvendigheten av å ta beredskap og krisehåndtering på alvor. De fleste rutinemessige tilfellene og episoder som dukker opp løses lokalt og regionalt, men noen kriser krever håndtering på nasjonalt nivå. Spesielt vanskelig er de uventende og utenkelige begivenhetene som ikke var beskrevet i beredskapsplanene og heller ikke øvd på tidligere. Eksempler på dette er flodbølgekatastrofen i Thailand i 2004, Anders Behring Breiviks to terrorangrep den 22. juli 2011, og masseinnvandringen over Storskog i 2015.

Enda vanskeligere er det å forberede statsapparatet og samfunnet på krigsscenarioer hvis det mot formodning skulle skje. Temaet krig ble mer eller mindre plassert langt inne i en skuff etter slutten på den kalde krigen. Dessverre har den internasjonale situasjonen forverret seg de senere årene. Dermed har det gradvis blitt nødvendig igjen å være forberedt på det verste.

Ann Karin Larssen og Gjert Lage Dyndal har nettopp utgitt en bok om ledelse i krise og krig, samt hvordan det norske systemet er bygget opp på strategisk nivå. Hun er førsteamanuensis ved Luftkrigsskolen og har publisert artikler om norsk sikkerhetspolitikk. Han er oberst i Luftforsvaret og dosent ved Forsvarshögskolan i Stockholm. Dyndal har nettopp flyttet tilbake fra Brussel hvor han var nestleder for det strategiske analyseteamet til NATOs generalsekretær. Begge har meget allsidig forskning bak seg, og er kjente navn i en rekke fagmiljøer. Boken deres «Strategisk ledelse i krise og krig – det norske systemet» er en viktig og tidsriktig publikasjon. Den er bygget på en tilsvarende bok med samme tittel som ble utgitt av Dyndal i 2010.

Den forrige boken og årets publikasjon er bygget på samme lest med et hovedtema, oppdeling i noen undertemaer, og kapitler skrevet av ulike fageksperter. I årets utgave er de fleste kapitlene og forfatterne nye, og redaktørene skriver at boken for alle praktiske formål er en ny publikasjon. Enkelte kapitler og forfattere er med fra den forrige boken, men innholdet et oppdatert. For eksempel er fokuset i denne boken dreid tilbake til det nasjonale, om kriser som rammer norsk territorium og våre nærliggende maritime ansvarsområder.

Hovedfokuset i boken er villede kriser skapt av statlige og ikke-statlige aktører. Kriser som er så alvorlige at de utfordrer og truer statssikkerheten, og har eller potensielt kan få utenriks- og sikkerhetspolitiske konsekvenser. Scenarioene som utredes i boken er alt fra terror til cyberangrep til tilspissede nordområdekonflikter.

Ifølge redaktørene er målgruppen for boken først og fremst studenter på bachelor- og masternivå, men også praktikere innenfor krisehåndtering og alle som er involvert i beredskapsarbeid, samt alle andre som er faglig interesserte i krisehåndtering på strategisk nivå i Norge. Derfor beskrives den delen av systemet som involverer politisk ledelse, departementer og etater, og saker som er på agendaen på strategisk nivå. Det norske systemet som beskrives i boka for håndtering av trusler mot statssikkerheten er det samme som brukes for å håndtere tilfeller som utfordrer samfunnssikkerheten. Derfor er systembeskrivelsen i boka relevant for mange som studerer eller arbeider med ulike aspekter av sikkerhet og beredskap.

Boken «Strategisk ledelse i krise og krig» har fire hoveddeler. Første del er om teorier knyttet til strategisk krisehåndtering. Den andre delen omhandler etterretning, media og situasjonsforståelse. Nasjonal strategisk krisehåndtering er temaet i den tredje delen. Siste og fjerde del går inn på det alvorlige og krevende teamet som er krig på norsk jord. De fire delene har ganske ulike vinklinger faglig sett. De som har skrevet de forskjellige kapitlene er en blanding av teoretikere og praktikere, akademiske forskere og profesjonelle fagfolk. Fordi de ulike ekspertene har vidt forskjellige faglige plattformer er kapitelene ganske ulike i form, språk og vinkling. Bidragsytere til kapitlene er solide og anerkjente navn innen sine fagområder.¹

Selv om det definitivt ikke er en homogen gruppe skribenter er sluttproduktet et logisk sammenhengende produkt. Redaktørene har gjort en god jobb med å lage en ramme med et hovedtema og hovedfokus som gir rom for at alle kan bidra fra sitt ståsted. De har også unngått å prøve å lage rigide definisjoner som fort kan bli innsnevrende og begrensende, og ikke minst skape splittende semantiske debatter som egentlig ikke tar det norsk krisehåndteringssystemet noen steg videre.

Strukturen i boka med den valgte sekvensen av hovedtemaene og rekkefølgen av de 24 kapitlene gjør at det blir en helhetlig publikasjon. Ifølge redaktørene ønsker de at leserne skal lære noe om både krisehåndtering og det norske systemet, om styrker og svakheter, samt hva som er klart definert og hvor det er gråsoner. De ønsker at leserne skal bli og være kritiske hver gang noen kommer med bastante påstander om dette temaet. Og ikke minst forstå at kriser er ulike, at forrige løsning ikke automatisk kan anvendes i den neste, og at det er behov for fleksibilitet i tilnærmingene til krisehåndtering på strategisk nivå.

For å kunne være kritisk og fleksibel er det nødvendig å ha en grunnforståelse om det norske systemet, og det får man ved å lese denne boken. Vi vil høyst sannsynlig stå overfor flere villede kriser i Norge forårsaket av statlige og ikke-statlige aktører i tiden fremover. Derfor anbefaler jeg alle som studerer og jobber med sikkerhet og beredskap om å lese denne tidsaktuelle boken.

Fotnote

1. Bidragsyterne er: Natalia Andreassen, Mona S. Arnøy, Bjørn T. Bakken, Jørn V. Berseth, Brita Bjørkelo, Gjert Lage Dyndal, Monica Endregard, Øistein Espenes, Gunnar Fermann, Jan O. Finseth, Patricia Flakstad, Karsten Friis, Per M. Frost-Nielsen, Rune Glomseth, Thorvald Hærem, Vegard V. Hansen, Ellen T. Haugestad, Bjørn-Olav Heieraas, Paal Hilde, Pia T. Jansen, Sigrid R. Johansen, Ann Karin Larssen, Ole J. Maaø, Espen R. Mathiesen, Odd E.F. Olsen, Hanne Røislien, Sigmund Simonsen, Atle Tangen, og Magne Aarset.

– Politisk korrekt analyse

Av: Jacob Børresen, pensjonert flaggkommandør og forsvarsanalytiker

Siste tilskudd til den etter hvert omfangsrike litteraturen om forsvars- og sikkerhetspolitiske emner her i landet, er boka «Strategisk ledelse i krise og krig − det norske systemet» fra Universitetsforlaget.

Redaktører er sjef operasjoner ved NAOC (National Air Operations Centre), oberst Gjert Lage Dyndal, med akademisk bakgrunn som doktor i historie og master i krigsstudier, og statsviter og førstelektor ved Luftkrigsskolen, Ann Karin Larssen. Dette er den tredje boka på ti år, og Dyndals andre, om krisestyring på norsk. De to første – Gjert Lage Dyndal (red.): «Strategisk ledelse i krise og krig» (Fagbokforlaget, Bergen 2010); og Tormod Heier og Anders Kjølberg (red.): «Mellom fred og krig – norsk militær krisehåndtering» (Universitetsforlaget, Oslo 2013) – handler primært om Forsvarets bidrag til å håndtere sikkerhetspolitiske kriser.

I denne siste boka er temaet utvidet til å omfatte det nasjonale; Forsvarets-, politiets- og det sivile beredskapssystemet, og dermed også hele det norske krisestyringsapparatet.

En opplyst debatt

Formålet med boka er å informere, problematisere og bidra til opplyst debatt om det norske krisehåndteringssystemet. Og den gir en god og fyllestgjørende redegjørelse for dette systemet, hvordan det er organisert, de forskjellige aktørenes roller, og ansvars- og arbeidsfordelingen mellom dem. Et tilbakevendende tema i boka er utfordringene for effektiv tverrsektoriell krisestyring som følge av det norske statsapparatets strenge sektorinndeling. Et annet tilbakevendende tema er begrensningene på bruk av Forsvaret under ikke-militære kriser, i lys av Grunnlovens paragraf 101 (tidligere 99), og basert på erfaringene fra det såkalte Menstad-slaget i 1931, og fra Alta-konflikten 1979-1981.

Etter innledende kapitler om utfordringer og trusler mot Norge, norsk sikkerhet og norske interesser, følger fire deler med i alt 21 kapitler: Del I: Teoretisk om strategisk krisehåndtering, Del II: Etterretning, media og situasjonsforståelse, Del III: Nasjonal strategisk krisehåndtering, og Del IV: Krig på norsk jord. I et avsluttende kapittel går de to redaktørene gjennom forløpet under koronaepidemien og mener å kunne se en tendens til at regjeringen er mer villig enn før til å ta Forsvaret i bruk i ikke-militære kriser, og at det ikke vekker de store debattene i befolkningen. Kan det være at Menstad-symptomet omsider har mistet sin kraft?

Bokas hovedfokus skal, i henhold til redaktørene, være håndtering av kriser som følge av at statlige- og/eller ikke-statlige aktører ønsker å skade norsk statssikkerhet. Men det norske krisehåndteringssystemet er i hovedtrekk det samme, enten krisen er villet eller ikke, enten den skyldes en naturkatastrofe, en pandemi, eller et veloverveid anslag mot statens sikkerhet og interesser.

Tas for gitt

Ettersom det norske systemet er uavhengig av om den truer samfunnssikkerheten eller statssikkerheten, er det derfor litt pussig, og etter mitt syn unødvendig og en avsporing, at et helt kapittel er viet den sikkerhetspolitiske trusselsituasjonen. Men når man først valgte å gjøre det, burde framstillingen både vært mer fyllestgjørende og mer generisk. Jeg savner en problematisering av E-tjenestens analyser og trusselvurderinger. Det synes som om forfatterne tar for gitt at trusselvurderingene er en slags objektiv sannhet, og overser at det for det første er politisk bestemt hvilke områder og temaer e-staben skal fokusere på og prioritere, herunder konsekvensen av at vi er medlem av Nato, som gjør at E-tjenesten ikke kan drive etterretning rettet mot våre Nato-allierte, selv om det kan være forhold ved alliertes virksomhet og politikk som utgjør en utfordring mot norsk sikkerhet og norske interesser.

For det andre konsekvensen av E-tjenestens tette samarbeid med amerikanske etterretningstjenester, tatt i betraktning at disse er politisert i en helt annen grad enn hos oss, noe som gjør at vi risikerer at E-tjenestens trusselvurderinger, for eksempel vurderinger av Russlands kapasitet og hensikter, i for stor grad er preget av amerikanske politiske målsettinger.

Forholdet til Russland

I kapittel 20 om alliert bistand drøfter forfatteren en situasjon hvor Russland hindrer norsk kystmakt i å inspisere et russisk fiskefartøy i fiskevernsonen rundt Svalbard, og hvordan Norge kan bringe saken inn for Nato. Dette er interessant og relevant. Men vel så interessant og relevant er det å drøfte Natos rolle dersom vår ærede motpart i fiskeridisputten skulle være en Nato-alliert, slik tilfellet var under torskekrigene mellom Island og Storbritannia fra 1958 til 1976. Nato spilte da en rolle på to måter. For det første, selv om alliansen ikke var formelt involvert, utgjorde Nato en konsultasjonsarena, hvor islandske og britiske myndighetspersoner kunne møtes og samtale i en situasjon hvor Island og Storbritannia hadde brutt den diplomatiske forbindelsen seg imellom.

For det andre brukte Island trusselen om å trekke seg ut av Nato for å få USA på banen til å legge press på Storbritannia. Og trusselen ble underbygget ved at Island inngikk omfattende avtaler om leveranse av fisk til Sovjetunionen i en situasjon hvor islandske fiskere var avskåret fra å levere fangstene sine i britisk havn. Til da hadde Storbritannia vært Islands desidert største kunde. For USA var en islandsk utmeldelse, og utsiktene til at Sovjetunionen kanskje ville etablere seg på Keflavik, uakseptabelt.

Politisk korrekt

Det er i det hele tatt, etter mitt skjønn, en gjennomgående svakhet ved trusselvurderingene og valg av scenarier i denne boka at de er så politisk korrekte, i den forstand at drøftingen av sikkerhetspolitiske kriser er så entydig knyttet til en konflikt med Russland, og at scenarier med andre motparter er så godt som helt fraværende. En løsning hadde kanskje vært å skygge unna konkrete trusselvurderinger helt og holdent, og gjøre beskrivelsen av krisehåndteringssystemet helt generisk.

Min hovedinnvending mot boka er imidlertid at den ikke i større grad løfter fram den prinsipielle og, i mange sammenhenger avgjørende, forskjellen mellom kriser som følge av naturkatastrofer og større ulykker, terroranslag osv. på den ene siden, hvor krisens gjenstand er et passivt objekt og krisehåndteringen handler om administrasjon – og sikkerhetspolitiske kriser hvor krisens gjenstand er et tenkende subjekt.

Når krisens gjenstand er et tenkende subjekt, vil krisehåndteringen ha form av en vekselvirkning mellom egne og motpartens tiltak. Partene må hele tiden, som sjakkspillere, tenke flere trekk framover, analysere egne og motpartens handlingsrom, vurdere motpartens mål og hensikt. De må hele tiden etterprøve eget mål og hensikt, og hvordan egne valg av handlemåter kan påvirke både egne og motpartens mål, og eget og motpartens handlingsrom i neste trekk. I sikkerhetspolitiske kriser er dessuten den militære innsatsen bare ett aspekt ved krisehåndteringen, og ledd i et større og bredere diplomatisk spill. Mens Heiers og Kjølbergs bok i noen grad tar opp dette temaet, er det helt fraværende i Dyndals bok fra 2010, og altså også i denne.

Dette er jo problemstillinger som også må stå sentralt i politiutdanningen, ettersom politiets «motparter» er mennesker av kjøtt og blod. Vurderingene bak politiets valg av handlemåte i konkrete situasjoner, som større demonstrasjoner, gisselsituasjoner eller organisert kriminalitet, må for eksempel omfatte faktorer som forholdsmessig bruk av makt, den avskrekkende virkningen av politiets maktbruk på kriminelle, og konsekvensene av uforholdsmessig bruk av makt for publikums tillit til politiet – for bare å nevne noen få. Det kan neppe være slik at i det fagmiljøet Dyndal har vært og er en del av er disse problemstillingene ukjent? Til det er litteraturen om temaet for omfattende.

Thomas Schellings to banebrytende bøker «The Strategy of Conflict», som kom ut første gang i 1960, og «Arms and Influence» fra 1966, er grunnbøker når det gjelder sikkerhetspolitiske kriser og konflikt. Det eksisterer også en bred litteratur både innen sosiologi og psykologi som omtaler «sivil» konflikthåndtering, som for eksempel «Bargaining. Power, Tactics and Outcomes» av Samuel Bacharach og Edward Lawler fra 1984. Det foreligger dessuten en bok på norsk som går dypt inn i disse problemstillingene, og undersøker småstatens handlingsrom i konflikt med en stormakt, nemlig min egen «Torskekrig! Om forutsetninger og rammer for kyststatens bruk av makt» (Abstrakt forlag, 2011).

Temaet er så vidt berørt i kapittelet om politiets sentrale og lokale ledelse i krisehåndtering, men det er ikke gitt noen fyllestgjørende behandling. Kan forklaringen være at man av en eller annen grunn ikke legger vekt på disse problemstillingene, fordi man ikke synes de er viktige? Jeg håper ikke det!

Velskrevet og lettlest

Boka er stort sett velskrevet og lettlest, og velsignet fri for akronymer og stammespråk. Unntaket er kapittel 8 om Etterretningstjenesten, som er forfattet i et oppstyltet byråkratspråk, i perioder nærmest utilgjengelig for den alminnelige leser. Flere av forfatterne har dessuten lagt seg til uvanen, som jeg observerer dessverre blir mer og mer utbredt, at man bringer sitater på engelsk, i stedet for å oversette dem til norsk. Selv salige Carl von Clausewitz, som vitterlig skrev på tysk, er sitert på engelsk fordi sitatet er hentet fra en engelsk oversettelse. Denne praksis er både en form for snobberi og en slags lettvint latskap som bør unngås, fordi den både bidrar til å skygge for meningsinnhold, og til å svekke norsk som fagspråk.

Det er uansett nyttig og positivt at en beskrivelse av det norske krisestyringsapparatet i sin helhet nå er samlet mellom to permer. Og til tross for innvendingene tror jeg at både studenter og utøvere av krisehåndtering, så vel som de som bare synes temaet er interessant, vil ha nytte og glede av denne boka.

Denne bokanmeldelsen ble først publisert i Forsvarets forum, 2. september 2020.

– Kritikken bommer, Børresen

Å kalle en manglende diskusjon om trusselvurderingene for å være «politisk korrekt» blir helt feilslått.

Av: Gjert Lage Dyndal

Det er flott at nye bøker og artikler som kommer ut skaper debatt. Takk til Jacob Børresen for å ha sett på den siste boken Larssen og jeg har kommet ut med.

Angående bakgrunnskapitlet om sikkerhetstruslene skriver Børresen at det er problematisk at trusselvurderingene brukes som «objektiv sannhet», og at det uansett er en unødvendig del av boka.

For det første higer etterretnings- og sikkerhetstjenestene etter å skape en så objektiv sannhet som mulig. Objektivitet og sannferdighet står som kjerneverdier for Etterretningstjenesten. Denne kommentaren må følgelig da være mer positiv enn negativ. Jeg vil faktisk tro tjenestene er fornøyd med den kommentaren. Det betyr ikke at de årlige trusselvurderingene ikke bør underlegges debatt, men det er utenfor rammen av dette kapitlet.

Feilslått kritikk

Når det gjelder min bruk av de årlige trusselvurderingene, verken støtter eller undergraver jeg disse. Jeg sier, eller forsøker å si, at jeg ikke går inn på disse. Jeg sier at de må ligge til grunn for hva staten forholder seg til hvert år av prioriteringer. Om vi ikke stoler nok på rapportene til det så har vi et grunnleggende tillitsproblem. Å kalle en manglende diskusjon om trusselvurderingene for å være «politisk korrekt» mener jeg blir helt feilslått.

Min hensikt med kapitlet har vært og er å se lengre frem i tid og bredere enn hva disse rapportene gjør. Derfor har jeg i hovedsak basert kapitlet på en bredde av fremtidsanalyser og forskjellige forskere. Den forrige boken sto seg i ti år, ambisjonen er at også denne utgaven skal stå seg over noe tid, og det vi vi kan kalle «overskuelig fremtid».

Jeg forsøker å være tydelig i starten av kapitlet om at det er stormaktene som driver sikkerhetsdynamikken. Jeg sier ikke at det er Russland, men stormaktene. Det er allikevel slik at vi er medlem av Nato og har stått i et langvarig og stadig tettere bilateralt forhold til USA.

Lite sannsynlig

Derfor ser jeg ikke potensialet for at vi kan komme i konflikt med USA, i overskuelig fremtid. Om vi skulle komme i konflikt med noen i våre nærområder, vil det mest sannsynlig være Russland i dette stormaktsspillet. Tilsvarende med Kina, jeg sier det eksplisitt i kapitlet at vi nok ikke kommer i direkte konflikt med de, men at deres konfliktlinje med USA kan føre til indirekte sikkerhetstrusler og ny dynamikk i våre nærområder. I sin kritikk av dette bakgrunnskapitlet kan jeg ikke forstå annet enn at Børresen leser mer i det enn hva som står, og i alle fall ser ut til å oppfatte mine budskap feil.

Børresen trekker frem Torskekrigen, og sin egen bok om denne. For det første er det en meget god bok, som løfter relevante problemstillinger for en småstat generelt og for Norge særskilt da vi også har og kan få utfordringer med Nato-allierte om vår tolkning og reguleringer av havområdene rundt Svalbard. Det har også jeg diskutert ved flere anledninger før.

Når det gjelder den «overskuelig fremtid» igjen, ser jeg dette – en potensiell skarp konflikt med Nato-allierte – som mindre sannsynlig; i hvert fall til et nivå hvor det kan føre til en krise med involvering av norsk politi og forsvar. Hovedgrunnen til dette er at siden 2014 har Nato vært svært samlet om og mot den offensive politikken til Russland med annektering av Krim, kontinuerlig instabilitet i sørøstlige Ukraina og mange forsøk på direkte, noen ganger åpenlyst, og indirekte påvirkning på Balkan, i Baltikum og rundt om i vestlige Europa.

Om Russland skulle ende denne konfliktlinjen av forskjellige grunner, vil sikkerhetsdynamikken relativt raskt endre seg vesentlig i Europa. Da blir det en annen situasjon enn hva jeg vil legge inn under begrepet «overskuelig fremtid» og hva som er egnet som et bakgrunnskapittel. Det vil i så fall vesentlig endre sikkerhetsdynamikken.

Motsier seg selv

Det leder over til den siste kommentaren fra Børresen som jeg vil ta opp, om at dette bakgrunnskapitlet uansett ikke har noen plass i boken ettersom alle kriser er egentlig det samme når det gjelder vårt «system». Her er jeg også uenig med Jacob. For det første var kapitlet svært viktig for å samle forfatterne underveis i prosessen om hvilke typer kriser vi snakker om. Slik at alle kunne anvende eksempler og vinkle argumentene om disse tema. Det er tilsvarende viktig for leserne av boken. Lesergruppen er primært ment å være fra de som utdanner seg til eller jobber med dette.

Børresen motsier seg fra starten av hvor han sier at alle kriser håndteres likt, og senere i analysen trekker frem at vi mangler håndtering av motstanderne i denne typer kriser. Det siste er jeg for så vidt enig i. Jeg vil også absolutt hevde at det er forskjell på kriser.

Kriser som involverer eller har konsekvenser for våre nasjonale interesser bør, og viser seg alltid å ledes på en annen måte enn om det er flom, en skogbrann eller andre samfunnsmessige kriser. Politisk ledelse vil alltid involvere seg, noe som for eksempel Espen Barth Eide uttalte eksplisitt på lanseringen av boken og i påfølgende fagdebatt med henvisning til mer enn en håndfull konkrete slike typer kriser siden 2001.

I min undervisning på dette temaet pleier jeg alltid å utfordre studentene på om «nærhetsprinsipper» egentlig fungerer i disse tilfellene(?). Etats- og politisk ledelse har både rett og plikt til å lede og ta vanskelige beslutninger når det gjelder de type kriser vi her snakker om. Så, Børresen, alle kriser ledes ikke likt.

Ment å vare

Med andre ord, bakgrunnskapitlet om sikkerhetstruslene har en plass i boken, og det er ikke «politisk korrekt». Jeg legger frem en bredde av dynamikker og trusler jeg ser kan ramme oss i «overskuelig fremtid», også utover og med en noe annen vinkling enn hva som beskrives i de årlige trusselvurderingene.

Takk for kommentarer på boken, Børresen.

Om det er en kritisk artikkel om de årlige trusselvurderingene – som skifter hvert år – du etterlyser, hører denne hjemme andre steder enn som et bakgrunnskapittel for en bok som er ment å stå en stund.

For leserne her som ikke har boken, finnes en artikkel-utgave av bakgrunnskapitlet her.

Kommentaren ble først publisert i Forsvarets forum, 8. september 2020.