Hvor går nordisk samarbeid?

11.05.2019 |

Nordiske flagg. Foto: Wikimedia Commons.

I en tid med geopolitiske omveltninger snakker Nordens regjeringer med fornyet kraft om nordisk samarbeid. Men stopper det med fine ord, eller følges visjonene opp av konkrete handlinger?

Av: Kristin Haugevik (Seniorforsker, NUPI) og Ulf Sverdrup (Direktør, NUPI)

I år er det ti år siden den såkalte Stoltenberg-rapporten kom ut. Den var forfattet av en gruppe ledet av tidligere utenriksminister Thorvald Stoltenberg, og hadde som mål å styrke samarbeidet om nordisk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Rapporten presenterte tretten konkrete tiltak for hvordan det nordiske samarbeidet burde utvikle seg. Noen av forslagene tok utgangspunkt i allerede pågående initiativer, som for eksempel det nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO. Andre var mer innovative, som forslaget om økt nordisk samarbeid om cybersikkerhet.

Sammen med kollegaer fra de nordiske utenrikspolitiske instituttene, har vi denne våren sett nærmere på oppfølgingen av Stoltenberg-rapporten og dens mange forslag.

En nordisk visjon

På et overordnet nivå kan vi si at Stoltenberg-rapporten var nybrottsarbeid. Den åpnet en diskusjon om behovet for og ønsket om tettere nordisk samarbeid, også på områdene som tradisjonelt har ligget utenfor det nordiske samarbeidets dagsorden. I tillegg tok rapporten mål av seg til å stimulere til debatt om hva nordisk utenriks- og sikkerhetspolitisk samarbeid kan og bør være.

Rapporten fikk i sin samtid god mottakelse i alle de de nordiske landene. Thorvald Stoltenberg reiste selv fra hovedstad til hovedstad for å presentere anbefalingene. Samtidig var det noen forskjeller mellom de nordiske hovedstedene: Ikke uventet fikk rapporten mest oppmerksomhet i Norge, hvor Stoltenberg var en betydningsfull stemme i ordskiftet om norsk utenrikspolitikk. I Danmark, hvor nordisk samarbeid tradisjonelt ikke har stått så høyt på dagsordenen, fikk rapporten mer begrenset medieomtale. I Finland ble den møtt med stor interesse i utenriks- og forsvarskretser, men noen av forslagene ble sett på som lite gjennomførbare.

Fordi rapporten kom omtrent samtidig med finanskrisen, «traff» den tidsånden godt, siden den la mye vekt på hvordan forsterket nordisk samarbeid kunne både øke effektiviteten og redusere kostander. Ved at den la vekt på konkrete steg, var den også innovativ og gjennomførbar. Fordi rapporten også la mye vekt på at effektivt nordisk samarbeid kunne være et supplement til – heller enn et substitutt for – samarbeidet innenfor en europeisk eller transatlantisk ramme, unngikk den også å falle i den «nordistiske» fellen med å betrakte nordisk samarbeid som et gode i seg selv.

Blandet gjennomføring

I forbindelse med gjennomgangen har vi satt opp en resultattavle, hvor grønn fargekode indikerer at et forslag i stor grad er gjennomført i tråd med det opprinnelige forslaget, gul indikerer at forslaget er delvis gjennomført og rød indikerer at det det opprinnelige forslaget enten har blitt forbigått eller at utviklingen har gått i en annen retning en hva Stoltenberg-rapporten pekte på.

Overordnet finner vi at bare tre av de tretten forslagene er fullt ut gjennomført (grønn), syv er delvis gjennomført (gul), mens tre ikke er gjennomført i den formen Stoltenberg-rapporten skisserte (rød). Størst grad av gjennomføring finner vi for forslagene om fellesnordisk luftovervåkning av det islandske luftrommet, samarbeid om cybersikkerhet og samarbeid mellom utenrikstjenestene. Områdene der det har skjedd minst er forslagene om egen nordisk stabiliseringsstyrke, et nordisk satellittsystem for overvåkning og kommunikasjon, og en nordisk enhet for krigsforbrytelser.

I sum er dermed noen av forslagene gjennomført, mens andre områder preges av større sendrektighet og politiske eller praktiske hindringer. Bildet er også sammensatt. Vår gjennomgang viser at det gjerne er på områder der man kan holde samarbeidet mer uformelt og fleksibelt at det har vært mest vellykket.

For mange av tiltakene som bare er delvis gjennomført, ser vi også at de nordiske land har funnet en vei videre, men innenfor rammene av NATO og EU, eller bilateralt, heller enn gjennom rene nordiske løsninger eller enheter. På noen områder, som for eksempel felles anskaffelser, er også ulik tilknytning til NATO et hinder. Og endelig, i retrospekt: Noen av forslagene som i mindre grad er gjennomført, viste seg kanskje ikke å være nødvendige eller treffsikre nok.

Veien videre

Stoltenberg-rapporten var bare en del i den nyere og bredere diskusjonen om tettere nordiske koordinering av sikkerhets- og forsvarspolitikken.

Parallelt med gjennomføringen av disse tiltakene har det også skjedd mye annet, for eksempel er samarbeidet innenfor rammene av NORDEFCO styrket og det er tettere samtale om utenrikspolitiske spørsmål enn før. De nordiske landene har også styrket sin felles representasjon på den internasjonale arena, de har sammen hatt møter med USA, India og Storbritannia, samtidig som Kina også har kommet sterkere inn på den «fellesnordiske» dagsorden. Nordisk koordinering foregår også i EU, i FN og inn mot G20. En samlet analyse av dynamikken i den nye nordiske samarbeidet må derfor anlegge et perspektiv som går utover Stoltenberg-rapportens forslag.

I takt med endringer i våre nærområder, i EU og i transatlantiske relasjoner, ser vi også nå mer grunnleggende diskusjoner i alle de nordiske landene om hvordan de tenker om, formulerer og praktiserer sin utenrikspolitikk. Sverige og Finland er kommet nærmere NATO de siste årene, mens Norge har beveget seg nærmere EU. Island er kommet helskinnet ute av finanskrisen. Og Arktis er sterkere på alle de nordiske landenes dagsorden. Samarbeidet med de baltiske landene er intensivert og også Danmark har nå økt fokus på sine nærområder.

Et oppdatert trusselbilde, teknologiske endringer og press på økonomiske ressurser er blant grunnene til at det nå snakkes mer og varmere om nordisk utenrikspolitisk samarbeid i alle de nordiske hovedstedene. Når de nordiske landene nå skal formulere de neste steg i samarbeidet kan det være nyttig å reflektere over hvorfor noen samarbeidsforslag har lykkes, og andre ikke.

Rapporten Ten years on: Reassessing the Stoltenberg Report on Nordic cooperation ble lansert fredag 3. mai 2019 på Reykjavik, Island.

Stoltenberg-rapporten: Nordisk samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Kronikken ble først publisert i Dagsavisen 10.05.19.